SEGURIDAD
Y DEFENSA EUROPEA EN EL NUEVO MILENIO.
¿Se limitará la defensa común de la Unión Europea a las misiones de paz?
Alberto J. García Romera
6-NOV-2001
Introducción.
Ante el inicio del tercer milenio renacen nuevas tendencias geopolíticas, que afrontan el nuevo escenario estratégico divididas en dos posturas enfrentadas: una positiva seguida por Alvin y Heidi Toffler ("La tercera ola", "Las guerras del futuro") y Francis Fukuyama ("El fin de la historia y el último hombre"), y otra pesimista defendida por Samuel P. Hungtington ("El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial") y Paul M. Kennedy ("Auge y caída de las grandes potencias").
En este marco de los nuevos conflictos que configuran este escenario estratégico, los distintos actores internacionales y en concreto la Unión Europea (UE), los emprende con unos cambios profundos en su seguridad y defensa, cambios que se reflejarán brevemente en el siguiente punto. En este contexto España apuesta decididamente por "impulsar la Política Europea Común de Seguridad y Defensa (PECSD)", concepto que ha sido impulsado por los estados miembros de la UE oficialmente desde el Consejo Europeo de Colonia de junio del año 99, y que impondrá nuevas obligaciones y requisitos a las Fuerzas Armadas españolas.
Para recorrer este camino, nuestro país es parte integrante de una nueva arquitectura de seguridad europea (ver gráfico 1), que está representada por una serie de círculos concéntricos y solapados, dentro de los cuales se encuentran diferentes y variadas organizaciones que se reparten las funciones según criterios espaciales y de competencia. De entre éstas las más importantes son las siguientes: Organización de las Naciones Unidas (ONU), Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), Unión Europea, Unión Europea Occidental (UEO) y el Consejo de Europa.
El primer círculo, el "europeo", y en el que centraremos nuestro análisis, estaría representado por la UE a través de su segundo pilar (la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC). La UEO es parte integrante de dicho pilar para ocuparse de los aspectos de defensa, y parece que en un medio plazo se integrará en la UE pues bajo mi punto de vista el proceso de fusión ha tomado un rumbo irreversible, y ya sólo es cuestión de tiempo.
La OTAN sería el núcleo del segundo círculo, el "transatlántico", dentro del cual se desarrolla la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD). Concepto que no hay que identificar con la seguridad europea, ni coincide exactamente con el pilar europeo de la OTAN o con la UEO. Carece por tanto de una definición jurídica o política concreta. Algunas de sus características peculiares la definen como intergubernamental, subsidiaria, reactiva, asimétrica y flexible. En cualquier caso sí parece una duplicación innecesaria avanzar simultáneamente, por un lado en la IESD dentro de la OTAN y por otro lado en el fortalecimiento de la defensa en la UE. La coherencia política apunta más bien a consolidar esta última, pero sin olvidar el necesario vínculo atlántico.
El nexo de unión de ambos círculos sería el "paneuropeo" desempeñado por la OSCE, que se declaró a sí misma como organización regional incluida en el capítulo VIII de la Carta de Naciones Unidas y que tras su "Carta sobre la Seguridad Europea" suscrita en noviembre del año 1999, pretende la formación de un espacio de seguridad cooperativo, común e indivisible, que favorezca la creación de un área sin líneas divisorias ni zonas con distintos niveles de seguridad.
En este entramado de organizaciones internacionales parece claro que hay una tendencia a identificar cada una con sus misiones-tipo: la OTAN se encargaría de la defensa colectiva (misiones artículo 5), la UE/UEO afrontarían las misiones de mantenimiento de la paz, y en el marco de la OSCE se llevarían a cabo la diplomacia preventiva y la gestión de crisis.
Pero mi reflexión está orientada hacia la, según mi opinión, errónea interpretación o identificación de las misiones Petersberg en la Unión Europea con misiones de mantenimiento de la paz. Identificación que adquiere mayor relevancia al crear una Fuerza Europea de Reacción Rápida para el cumplimiento de dichas misiones.
El camino recorrido por la Unión Europea en el ámbito de la seguridad y defensa.
Antes del desarrollo del proceso seguido por la UE desde el Tratado de Maastricht (TM,1992), es necesario indicar los diferentes hitos que han jalonado la construcción de la seguridad y la defensa europea desde la posguerra, los cuales nos reflejan claramente cómo el camino está lleno de avances y retrocesos. Fiel reflejo de los retrocesos es el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED) tras su rechazo por la Asamblea Nacional francesa en 1954, pues ya en ella se establecían mecanismos tales como la integración de las Fuerzas Armadas de los diferentes países europeos -a nivel Cuerpo de Ejército- bajo la autoridad de una organización supranacional. Los avances en cambio se producen lentamente y por acuerdos "bajo mínimos": Cooperación Política Europea (CPE,1970), Acta Única Europea (AUE, 1986).
Para hacer frente a las limitaciones de una política de seguridad y defensa esencialmente intergubernamental y voluntaria, en la que predominaba lo declarativo sobre la acción, en el Tratado de Maastricht se instaura la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como segundo pilar de la UE. Aunque es una revisión remozada de la CPE, tiene como innovación principal que deja las cuestiones de defensa en el ámbito de la UEO. Maastricht establecía un marco flexible y ambiguo, que satisfacía a todos los participantes y que sólo se concretaría en su desarrollo posterior, amén de la revisión prevista para 1996.
Es indudable que el Tratado de Amsterdam (1997) ha supuesto un salto cualitativo en el campo normativo con relación al anterior, si bien no se cumplieron todas las expectativas de la Conferencia Intergubernamental de revisión del TM. Los compromisos adquiridos por el Consejo Europeo en Amsterdam para establecer estrategias comunes y las directrices en lo que respecta a los temas incluidos en el Segundo Pilar, la creación de un alto representante y la Célula de Alerta Temprana y Planificación Política, representan un resultado muy pobre comparado con las expectativas que se tenían.
Es en la declaración de Saint-Malo, diciembre de 1998, con motivo de la cumbre bilateral franco-británica, en donde se da un paso importante, más si cabe por el "cambio" del actor más reacio a una defensa europea autónoma, Gran Bretaña. En la declaración se afirma que "la Unión debe contar con una capacidad autónoma de actuación, apoyada sobre unas fuerzas militares creíbles que puedan ser utilizadas para dar respuesta a las crisis internacionales".
La cumbre de Colonia de junio de 1999 echó los cimientos de una nueva e imprevisible reflexión de fondo, avanzando varios proyectos y objetivos:
Con la designación en noviembre de 1999 del señor Solana, Alto Representante de la Política Exterior y de Seguridad Común, "Mister PESC", como Secretario General de la UEO se dio un nuevo impulso a la llamada Identidad Europea de Seguridad y Defensa.
Será en la cumbre de Helsinki de diciembre de 1999 donde la Unión Europea ponga en marcha un cuerpo de intervención rápida formado por 50.000 a 60.000 soldados, unas 15 brigadas, para estar en disposición antes del 2003 de desplegar en el plazo de 60 días y mantener las operaciones durante un mínimo de un año. Estas fuerzas deberán ser capaces de ejercer toda la gama de misiones Petersberg.
El 1 de marzo del 2000 se activan, con carácter provisional, todos los órganos políticos y militares aprobados en la cumbre de Helsinki: el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar y un Estado Mayor Militar.
Durante la presidencia portuguesa, en el primer semestre del 2000, se dejó claro que en la puesta en marcha de la Política de Defensa Común, la UE garantiza a EEUU que mantendrá continuamente informada a la OTAN. Se deben evitar los recelos norteamericanos pero por otra parte hay que tener en cuenta que "Los europeos no tienen la potencia militar de los norteamericanos. Pero eso no significa que admitan sus órdenes".
Tras estos últimos pasos hacia delante, en el Consejo Europeo de Niza que ponía fin a la presidencia francesa del segundo semestre del año 2000, las cosas volvieron a su cauce "normal" en la UE y se dio un frenazo a las expectativas creadas en torno a la defensa común europea y a la fuerza de reacción rápida tras la imposición de las tesis lideradas por el Reino Unido. De este Consejo se pueden resaltar las siguientes manifestaciones: "el peso de la defensa de la Unión lo seguirá llevando la OTAN", Robin Cook, ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido; "no vamos a crear un ejército europeo", "la seguridad seguirá en manos de la OTAN", "la Fuerza de Reacción Rápida se limitará a acciones humanitarias", Javier Solana.
En la actual presidencia sueca del primer semestre del 2001 se prevé la finalización de la definición de las relaciones con la OTAN, de manera que parece ser que la Unión estará supeditada a planificar junto a la Alianza todas aquellas crisis internacionales de una cierta envergadura.
Está claro que la disparidad entre la Europa económica y la política ha sido grande a lo largo del desarrollo de la Unión, pero estos cambios recientes nos llevan a pensar que Europa quiere ser de una vez por todas una potencia en todos sus ámbitos, incluido en el de la defensa. En palabras del anterior ministro de defensa, Eduardo Serra, "El retraso y la dispersión en materia de seguridad y defensa son, en consecuencia, el principal déficit europeo al encarar el nuevo siglo, y por ello es la tarea más urgente".
El estado de la cuestión: ¿UE=misiones de paz?
Diversas manifestaciones hacen pensar que hoy en día la respuesta a esta pregunta sería afirmativa:
Vemos por tanto como hay dos cosas que parecen claras: La OTAN seguirá siendo la "primera opción", y a la UE se le da un papel subsidiario y limitado a las operaciones de mantenimiento de paz. En el Anexo IV de las conclusiones del Consejo Europeo de Helsinki sobre la Política Europea Común de Seguridad y Defensa, se especifica que el desarrollo de esta PECSD no afectará a los compromisos asumidos a tenor del Artículo 5 del Tratado de Washington y del Artículo V del Tratado modificado de Bruselas, que se mantendrán para los Estados miembros que son parte en dichos tratados, ni prejuzgará el carácter específico de la política de seguridad y defensa de ciertos Estados miembros. Con esta declaración se dejan abiertas diferentes posibilidades, pues a nadie se le escapa que debido a la asimetría de la llamada arquitectura de seguridad europea existe una dificultad añadida a la hora de conformar una seguridad y defensa común. En esta arquitectura de "geometría variable" hay países de la OTAN que no son miembros de la UE (Turquía como caso significativo y complicado), países de la UE que no son miembros plenos de la UEO, y países de la UE que tienen protocolos especiales dentro de esta última organización.
¿Pero de qué hablamos cuando nos referimos a estas misiones de mantenimiento de paz o lo que es lo mismo, a las famosas misiones Petersberg?.
Vayamos al texto original de la declaración de Petersberg del Consejo de ministros de la UEO, realizada en Bonn el 19 de junio de 1992, en la que se afirma en el punto II.4 que "aparte de la contribución a la defensa común de acuerdo con el Artículo 5 del Tratado de Washington y el Artículo V del Tratado modificado de Bruselas, las unidades militares de los Estados miembros de la UEO, actuando bajo la autoridad de la UEO, podrían ser empleadas para: misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento o imposición de la paz". Vemos, pues, que se incluyen los cometidos de imposición de la paz, que estarían dentro del capítulo VII de la Carta de la ONU (medios de coacción contra cualquier país que suponga una amenaza), y no en el capítulo VI (arreglo pacífico de controversias) como el resto de misiones, y aquí estriba la gran diferencia.
Estas misiones han pasado a constituir parte del acervo comunitario tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam de la UE (1999), al incluirse en el artículo 17 (antiguo art. J.7) del mismo.
¿Por qué entonces nos limitados a denominarlas o identificarlas con el nombre genérico de misiones de paz?. Bajo mi punto de vista éstos son los principales factores:
Tras varios años en los que los europeos no han querido preocuparse por su seguridad y defensa, y los norteamericanos han querido compartir cargas y responsabilidades; hemos llegado a un punto en que la implicación europea parece mayor, creando paradójicamente recelo y desconfianza al otro lado de la orilla atlántica.
Nadie pretende que del proceso seguido por la UE salga un ejército europeo encargado de la defensa territorial y colectiva de sus miembros (misiones artículo 5). Sería muy difícil pensar que los países estuvieran dispuestos tampoco a ceder el último elemento de soberanía, pero tampoco debemos engañarnos y pretender limitarnos a la creencia de que sean sólo unas fuerzas de ayuda humanitaria pues bajo mi punto de vista esto sería poco ambicioso. Lo que sí se ha avanzado es en el marco geográfico en el que podría actuar la fuerza de reacción rápida europea, pues apoyándome en palabras del Alto Representante de la PESC, el señor Solana, dichas fuerzas "deberían apoyar las misiones humanitarias y de gestión de crisis que realiza la ONU en diferentes lugares del mundo".
Queda la incógnita, por tanto, de si se anula el artículo V, de defensa colectiva, del tratado modificado de Bruselas constitutivo de la UEO y se deja definitivamente a la UE exclusivamente para misiones tipo Petersberg. Porque además este artículo V ofrece mayor garantía que el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte con respecto a las obligaciones contraídas, dado que en caso de una agresión armada contra alguno de los Estados Parte por un tercero, se desencadenaría una respuesta automática de los restantes miembros, siendo dicha obligación individual y sin precisar concertación alguna, a diferencia del artículo 5 de la Alianza Atlántica.
Inmersa la UE en un proceso de ampliación, en donde cada vez habrá más países "pequeños" y los cinco "grandes" Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y España tendrán menos capacidad de decisión, será la voluntad política de los países miembros de la UE y su compromiso, capacidad y disposición para intervenir diplomática y militarmente allí donde nuestros intereses comunes estén en peligro lo que nos dará la solución a todos estos interrogantes con los que afrontamos el comienzo del siglo XXI.